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19 de Agosto de 2022

Improbidade administrativa

Aspectos relevantes sobre a atuação da Lei nº 8.429/92

Lendon Santiago, Bacharel em Direito
Publicado por Lendon Santiago
há 5 anos

A improbidade administrativa significa dizer que se trata da desonestidade com o Poder Público, gerando desmerecimento e assim desvio por parte da Administração Pública, ao passo que ofende os princípios primordiais do ordenamento jurídico administrativo.

A base que justifica a improbidade administrativa, encontra-se no art. 37 § 4º da Constituição Federal, onde estabelece que a lei sancionará as práticas de improbidade com perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao erário, observa-se que esse rol meramente exemplifica as sanções aplicáveis aos atos de improbidade, tendo em vista que a própria lei regulamentar amplia significativamente as medidas repressivas ao agente ímprobo.

1. Conceito, e fontes normativas

A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 carrega a responsabilidade de regulamentar todas as demandas, bem como suas respectivas sanções, assim como descreve os atos contidos no artigo Art. 9º:

Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei [..] (BRASIL, 1992).

Quando se trata da liberdade de fazer ou deixar de fazer, em conformidade com o princípio da Legalidade, bem como descreve o art. da Constituição, inciso II, a Administração Pública não dispõe das mesmas vias regras que dispõe o particular. O poder de agir de Administração é alçado no sentido de que suas ações só podem ser planejadas, concretizadas ou desfeitas em virtude de uma prévia lei que a autorize. Explica ainda que:

Ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa. Sem dúvida, cuida-se de poderoso instrumento de controle judicial sobre atos que a lei caracteriza como de improbidade. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 1111).

Constata-se em diversas discussões doutrinárias acerca do sentido de probidade e de moralidade, tendo em vista que ambos os princípios estão expressos na Constituição. Mais uma vez, é visto, dentre outras demais questões de entendimento doutrinário dentro do Direito Administrativo, opiniões diversas acerca de expressões já aludidas e bastante conceituadas e discorridas em diversas obras. Em se falar tanto de probidade, quanto de moralidade, as visões de alguns doutrinadores visam relacionar um ao outro, com base na ideia de que a moralidade tem em si a probidade como subprincípio. Na visão de outros autores, em total embate, o conceito de probidade encontra-se num sentido mais amplo e abrangente do que o de moralidade, tendo em vista não abarcar apenas elementos morais. Aos que se ancoram ao que expressa o artigo 37. Caput da Constituição, levantam o posicionamento de que há equivalência em ambas as expressões, pois o texto constitucional elenca a moralidade como princípio, e a improbidade como lesão ao mesmo princípio, como consta no art. 37 § 4º.

Ainda o autor menciona que:

Em nosso entender, melhor é esta última posição. De um lado, é indiscutível a associação de sentido das expressões, confirmadas por praticamente todos os dicionaristas; de outro, parece-nos desnecessário buscar diferenças semânticas em cenário no qual foram elas utilizadas para o mesmo fim – a preservação do princípio da moralidade administrativa. Decorre, pois, que, diante do direito positivo, o agente ímprobo sempre se qualificará como violador do princípio da moralidade. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 1112)

Em concordância à conclusão de Carvalho Filho (2014), salienta-se que os dois sentidos possuem finalidades semelhantes em descrever os atos que lesionam a boa conduta administrativa, é notório dizer que a probidade e a moralidade remetem ao sentido de que buscam obter o bom andamento da Administração Pública, assim como unifica a ideia de descrever as diretrizes que regem os demais princípios constitucionais ligados à Administração.

2. Conceitos de moralidade e probidade

A importância da moralidade dentro da Administração Pública é bastante basilar, tendo em vista possuir características que exercem controle dos atos de improbidade administrativa. Neste sentido, nada mais justo do que conhecer o sentido das expressões “moralidade” e “probidade” para que haja uma melhor compreensão sobre esses dois aspectos que regem a idoneidade do administrador.

Com base na visão do autor, ressalta-se:

A probidade, denominada “moralidade administrativa qualificada”, refere-se a determinado aspecto da moralidade administrativa. A probidade se encontra vinculada ao aspecto da conduta do administrador; assim, pode-se dizer que viola a probidade o agente público o qual, em suas tarefas e deveres cotidianos, atrita os denominados ‘tipos’ legais. (FIGUEIREDO, 2000, p. 22).

Como se sabe, o alcance do sentido de moralidade está ligado a lealdade, honestidade e boa-fé por parte do agente público. Assim mesmo, alguns doutrinadores diferem a moral administrativa da moral comum.

Como já menciona o autor:

A ideia subjacente ao princípio é a de que moralidade administrativa não é moralidade comum, mas moralidade jurídica. Essa consideração não significa necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa, como disse Hauriou, que a moralidade administrativa consiste no conjunto de ‘regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração’. (SILVA, 2007, p. 652)

O princípio da moralidade dentro da Administração está em refrear e coibir os abusos que possam ser praticados pelos agentes públicos, assim como esclarecer o controle da probidade e legalidade, buscando retidão aos atos administrativos, visando a satisfação da justiça social e do interesse público.

3. Distinção entre imoralidade administrativa e improbidade administrativa

O termo “improbidade” é utilizado dentro do setor público para caracterizar a conduta do agente que comete atos contra a Administração, o termo origina-se de ímprobo, significado de mau, de má qualidade, por fim, má gestão. A “improbitate” significa desonestidade, falsidade, corrupção, adulteração. Quando fazemos referência à administração de má qualidade, ilícita, tortuosa e desleal, é necessário que se faça alusão à administração ímproba. Em outras adjacências, refere-se a uma administração que descumpre os princípios constitucionais e infraconstitucionais, uma administração que não prioriza o atendimento público.

A improbidade se contrapõe diretamente à probidade, pois remete a ideia de negação com a moralidade. O sentido de probo, é inteiramente ligado ao que se sabe de honestidade e lealdade por meio moral. Em sentido semelhante, o ato ímprobo significa a ausência de tudo o que se coloca em sinônimo de qualidades positivas.

Sobre a imoralidade, Di Pietro (2012, p. 69) alude que imoralidade administrativa ancora com a ideia de desvio de poder, há que se entenda sobre em ambas as hipóteses que a Administração Pública se utiliza de meios lícitos para atingir finalidades meta jurídicas irregulares. Em conjuntura, a imoralidade estaria na intenção do agente.

[...] a improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem. A improbidade é tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional como causa de suspensão dos direitos políticos do ímprobo. (SILVA, 2007, p. 654. 2016)

Práticas como o uso irregular de verba pública, a negligência na prestação de contas, sucessivos desvios de recurso público, dentre outros, fazem uma infeliz rotina no Brasil. Em contraparte, a Lei nº 8.439/92 descreve, exemplifica e sanciona esses atos objetivando barrar todas as formas que violam e comprometem o patrimônio público nacional.

4. Lei de improbidade nº 8.429/92

A presente Lei de improbidade nº 8.429/92 apresenta uma conquista da população em forma de pôr fim aos inúmeros acometimentos perante o Erário Público.

A terminologia improbidade, também conhecida por crimes de colarinho branco ou crimes próprios, exprime o conceito de desonestidade. Refere-se à má intenção do agente administrativo em seu sentido amplo e se coloca como natureza da não moralidade administrativa, princípio, então, situado no caput do artigo 37, em conjunto com o § 4º da Constituição Federal.

A administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º Os atos de improbidade administrativa importaram a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (BRASIL, 1988).

A referida lei de improbidade teve sua edição com o intuito e a necessidade de que haja a regulamentação do artigo 37, § 4º da Constituição Federal. Atualmente, tal regulamentação teve e tem um elevadíssimo grau de importância na legislação brasileira, tendo em vista se tratar da lei que protege o patrimônio público, combate a corrupção e assim satisfazendo o interesse da população.

5. Sujeitos da improbidade

A Lei nº 8.429/92 se colocou a elencar todas as vias administrativas, tanto públicas como particulares que estão de alguma forma adeptas ao serviço público ou que subvencione desses recursos e tem como objetivo a regulamentação dos atos de todas as investiduras nos cargos inerentes à Administração, e que estejam ligadas ao patrimônio público.

5.1 Sujeitos ativos

O artigo da LIA aduz que a prática de improbidade administrativa pode ser cometida por qualquer agente público, sendo ele servidor ou não. Em primazia, a lei já expõe o sujeito ativo como tais espécies de pessoas supramencionadas. Ou seja, a prática de improbidade não exclui categorias de agentes públicos, quer seja estatutário, empregado, celetista, agente político, contratado temporário e por fim, particulares sob colaboração com a Administração Pública. No mais, agentes requisitados, a exemplo dos mesários e conscritos. A lei aplica vigora também a funcionários e dirigentes sindicais, entidades do terceiro setor como as assistenciais, assim como os: contribuintes sociais; contribuintes de intervenção no domínio econômico; e contribuintes de interesse das categorias profissionais ou econômicas.

Estão, portanto, sujeitos a essa lei todos os agentes públicos, no sentido lato da palavra, aí incluídos o Presidente da República, seus Ministros de Estado, os Governadores de Estado e seus Secretários e os Prefeitos Municipais. Todos os dirigentes de Empresas Públicas, de Autarquias, de Fundações, quer Federais, que Estaduais ou Municipais, dos Bancos Oficiais, todos os servidores do Poder Executivo da União, dos Estado, do Distrito Federal, dos Municípios e de Território, inclusive aqueles ocupantes de função ou cargo comissionado e os militares, os Senadores, os Deputados Federais, os Deputados Estaduais e Distritais, os Vereadores e todos os servidores dos Poderes Legislativos Federal, Estadual e Municipal, mesmo os ocupantes de cargos e funções comissionadas, e, também, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, de todos os Tribunais Superiores, os Membros do Ministério Público Federal e Estadual, os Desembargadores e Juízes, e todos os serventuários da Justiça, inclusive aqueles ocupantes de cargos ou funções comissionadas. (MASCARENHAS, 1999, p. 16-17).

Cabe mencionar que sujeito ativo compreende todo aquele que pratica ou concorre para a prática do ato de improbidade. Todos os agentes públicos, que de certa forma estão em disposição vinculada ao poder público, são potencialmente a serem ímprobos, portanto, elencados como sujeitos ativos.

5.2 Sujeitos passivos

Os sujeitos passivos, tratam-se das entidades que amargam as consequências dos maus atos promovidos por uma má administração. Em outro sentido, pode se definir como a pessoa jurídica que a lei aponta como as vítimas que sofrem as consequências dos atos de Improbidade Administrativa.

O disposto no art. da Lei 8.429/92 aduz os as pessoas jurídicas que são ocupantes da posição de passivos, organizadas nas seguintes categorias:

a) Administração pública direta: composta pelas pessoas federativas, a saber, União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios;

b) administração pública indireta: são autarquias, fundações públicas, associações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais;

c) empresas incorporadas ao patrimônio público ou de entidade cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual: com essa referência, o legislador quis reforçar a inclusão, no rol dos sujeitos passivos dos atos de improbidade, das chamadas empresas governamentais, ou seja, empresas públicas e sociedades de economia mista;

d) entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, provenientes de órgãos públicos: as pessoas jurídicas privadas, não pertencentes ao Estado, também podem figurar como sujeito passivo de ato de improbidade administrativa desde que recebam algum tipo de vantagem concedida pelo Poder Público, tais como: subvenções, benefícios, incentivos fiscais ou incentivos creditícios. Porém, nesses casos, a sanção patrimonial fica limitada à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos (art. , parágrafo único, da LIA).(BRASIL, 1992).

Caberá também mencionar as pessoas de cooperação governamental, instituídas por lei para contribuições parafiscais como (serviços sociais autônomos). Há também a previsão de que essas entidades de conduta de improbidade, posto que praticamente todo o seu mantimento é financiado pelo montante arrecadado com as já mencionadas contribuições, são por subsecutiva, elencada no art. 1º da Lei de Improbidade.

6 Sanções aplicáveis

Para que haja uma boa compreensão acerca do que se refere o tópico, faz-se necessário trazer o conceito de natureza jurídica. Logo, tornar-se-á mais fácil a identificação da natureza da Lei de Improbidade, assim como observar certas divergências entre doutrinadores.

Menciona-se que:

As sanções da Lei de Improbidade são de natureza extrapenal e, portanto, têm caráter de sanção civil. Esse é um ponto sobre o qual concordam praticamente todos os especialistas. Assim, o legislador deveria ter evitado o título “Das Penas” atribuído ao Capítulo III da lei, o que poderia dar a falsa impressão de tratar-se de penalidades inerentes à prática de crimes. Não obstante, adiante seque, em situações específicas, a serem mencionadas adiante, algumas sanções têm sofrido restrição em sua aplicação por terem inegável conteúdo penal. O fato, porém, não lhes retira a natureza civil de que se revestem. (CARVALHO FILHO. 2014, p. 1129 -1130)

Atualmente, a doutrina brasileira divide-se em três correntes referentes à natureza jurídica da LIA. Essa natureza jurídica, na visão de determinados doutrinadores pode caracterizar: natureza cível no sentido lato; natureza penal; bem como natureza variável.

A maioria dos doutrinadores do país defendem esta mesma sequência de entendimento quanto às esferas correspondentes à natureza da improbidade, levando por base de que correspondem em matérias distintas que não se comunicam no processo legal.

7 Atos de improbidade

A Lei de Improbidade Administrativa dispõe de três atos da improbidade administrativa: atos que importam em enriquecimento ilícito; atos que causam prejuízo ao erário e; atos que atentam contra os princípios da administração pública. No entanto, este estudo limitará somente ao enriquecimento ilícito do agente público quando do exercício ilegal de sua função, visto que, este é o objeto de estudo desta pesquisa.

A Lei de Improbidade Administrativa, Lei no 8.429/92 no seu artigo 9o diz que o ato de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito é qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios.

Por isso, a Lei de Improbidade Administrativa relaciona doze hipóteses de atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito.

As ocorrências dos atos de improbidade administrativa incidem nos mais diversos departamentos das vias administrativas, assim como em todas as demais esferas da administração direta e indireta, independentemente de esfera federal, estadual ou municipal.

Por isso, a seguir será tratado especificamente sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos quando do enriquecimento ilícito.

7 Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito

O enriquecimento ilícito administrativo sem justa causa caracteriza-se pelo acréscimo de bens ao patrimônio do agente público, em detrimento do erário, sem que para isso tenha havido motivo determinante justificável. Não é necessário, para tanto, enriquecimento de grande porte econômico, bastando apenas a ocorrência de acréscimos indevidos (POVOA; VIANNA, 2006).

Os autores supracitados afirmam que são três os requisitos essenciais para a configuração do enriquecimento ilícito: a prática do ato por um agente público; a inexistência de fundamento que justifique o recebimento de vantagem econômica decorrente de comportamento ilegal; a presença do nexo causal, ou seja, obtenção da vantagem por parte do agente público em virtude do desempenho de sua atividade pública.

De maneira geral, cabe ao agente público servir a sua função na administração com honestidade. Este dever tem respaldo legal na Constituição Federal (1988), artigo 37º, parágrafo 4º da Lei de Improbidade Administrativa.

No entanto, caso haja um ato de improbidade por parte do agente público, ele está sujeito as seguintes sanções: suspensão dos direitos políticos; perda da função pública; indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário.

No caso específico, do enriquecimento ilícito, a Lei da Improbidade Administrativa, Lei no 8.429/92 destaca que:

[...] I - na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos [...] (BRASIL, 1992).

Percebe-se com essas reflexões que o agente público se beneficia com o enriquecimento ilícito de forma dolosa e não culposa, ou seja, ele se beneficia ilicitamente nas intermediações existentes, ele e o terceiro, por meio da administração pública.

Portanto, essas lesões ao patrimônio são todas descritas em lei para que possam ser combatidas a todo vigor e imparcialidade, haja vista que na forma da lei, há a descrição genérica utilizada que tange aos agentes que operam no serviço público de modo geral.

7 Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário

Trata-se necessariamente dos casos em que o agente público causa lesão ao erário por meio de qualquer ação ou omissão dolosa ou culposa, que provoque detrimento do patrimônio, desvios, apropriação indevida, desvalorização em alienações ou esbanjo de bens ou haveres das entidades públicas mencionadas na Lei.

Quanto o ressarcimento ao erário, caracteriza-se na sanção cabível ao ato de improbidade administrativa.

Embora, o ressarcimento do erário possa ter consequência na esfera criminal e na esfera administrativa, segundo Di Pietro (2009) caracteriza-se como um ato ilícito de natureza civil e política.

Para a mesma autora, ao ser praticado o ato desonesto pelo agente público na esfera administrativa, este responderá de acordo com a legislação estatutária de cada ente da federação, o que obriga a autoridade competente instaurar o procedimento necessário para a apuração da responsabilidade pelo ato ímprobo.

8 Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública

Artigo 11 da Lei de improbidade administrativa envolve condutas que são denominadas de menor gravidade que possam atentar contra os princípios da Administração Pública, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, mas sem que provoque consequências que possam trazer significativas lesões financeiras ao erário.

O art. 11 da LIA enumera o seguinte rol taxativo quanto aos tais atos que, mesmo que atenuante, ainda atentam contra os princípios da Administração:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV –negar publicidade aos atos oficiais;

V – frustrar a licitude de concurso público;

VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (BRASIL, 1992).

Ainda que não haja uma compreensiva seriedade quanto o dano ao erário, o sujeito ativo de tais atos ensejará em sanções estabelecidas em lei, sujeito às seguintes cominações que poderão ser aplicadas de forma isolada ou cumulativamente nas esferas civis, penais e administrativas, dependendo da gravidade do ato, o referido art. 12, III, da LIA, insere:

a) ressarcimento integral do dano, se houver;

b) perda da função pública;

c) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos;

d) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente; e

e) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. (BRASIL, 1992).

É compreensível sumariamente que o ato de violar um princípio possui uma maior gravidade do que transgredir uma norma. Tendo em vista suas menções tanto na CF/88, bem como na LIA. Verifica-se que tal desatenção implica no desrespeito não somente à uma norma em específico, mas sim a contra todo o sistema jurídico da administração.

Considerações

A população brasileira, nos últimos anos tem apresentado uma ligeira mudança de comportamento, desde o ano de 2013, quando foi iniciada as incansáveis manifestações por parte do país inteiro. Tudo se desencadeou no mês de junho, quando após ser anunciado um aumento nas passagens de ônibus, foi um verdadeiro estopim para que muitas ondas de manifestações tomassem conta do país inteiro.

O ato de defender a integridade da gestão pública é um árduo trabalho tanto para a população, o judiciário e a própria Administração. As ações corruptas em maioria tendem a ser bem planejadas e muitas com alto grau de impacto social e dado ao patrimônio público.

A sociedade almeja mudanças quanto ao comportamento dos gestores em todo setor administrativo do país, é visto que agir com probidade é de essencial importância para o bem social, pois garante mais chance de um maior crescimento do país e a redução da pobreza e a criminalidade. Haja vista, que, dessa forma possa haver mais distribuição de renda, pois tal problema já faz parte da nação há muito tempo.

Entretanto, o que se observa é que a gestão pública, infelizmente, tem sido sucateada atendendo à interesses particulares em detrimento aos interesses do coletivo, atos que concorrem para uma administração governamental impossível de atender a população como se deveria.

Observa-se que mesmo tendo leis vigentes; a justiça tomando todas as possíveis providências, bem como os meios punitivos sendo aplicados aos violadores dos princípios básicos da Administração, nota-se que continuam havendo ações em todo o país; tanto nas esferas federais, estaduais e municipais.

A Lei de Improbidade Administrativa 8429/92 foi elaborada com o objetivo de estabelecer o controle dos atos administrativos por parte de seus agentes e órgãos operantes, servindo de ferramentas ao judiciário para toda a regulamentação da ação de improbidade, aplicando as devidas sanções que objetivam punir o agente que causa dano, ou aquele que ajudou ou facilitou a prática da improbidade, salvaguardando a probidade administrativa.

A legislação que regulamenta a mencionada ação possui diversas correntes interpretativas, o que motiva embates entre juristas, acarretando na demora dessas ações, onde é perceptível que haja uma unilateralidade entre as visões dos juristas e demais doutrinadores, para que possa haver uma facilitação e mais agilidade no andamento processual entre essas ações que ora tramitam no judiciário brasileiro.

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